Rumo à Lei Geral das Atividades Espaciais no Brasil
José Monserrat Filho*
“The authorization of space activities is the core regulation within such legislation.” Stephan Hobe¹
O Núcleo de Estudos de Direito Espacial (NEDE), da Associação Brasileira de Direito Aeronáutico e Espacial (SBDA), decidiu, em sua reunião de 22 de março passado, criar um grupo de trabalho especial para elaborar um pré-projeto da “Lei Geral das Atividades Espaciais no Brasil”, como contribuição da SBDA ao esforço que está sendo feito pela Agência Espacial Brasileira (AEB) para atualizar, modernizar e dinamizar a exploração e o uso do espaço exterior pelo país.
Por que devemos bem regulamentar nossas atividades espaciais?
Quem pergunta é o novo Programa Nacional de Atividades Espaciais (PNAE 2012-2021), que também a responde:
“Mais e mais países adotam leis nacionais para ordenar suas atividades espaciais em harmonia com as normas internacionais aprovadas no âmbito das Nações Unidas. Pelo artigo 6º do Tratado do Espaço de 1967, cada país responde internacionalmente pelas atividades espaciais nacionais, sejam elas realizadas por entidades públicas ou privadas. Cabe ao país autorizá-las (ou não) e exercer vigilância contínua sobre elas. Diante do programa espacial ampliado que o Brasil executará nos próximos dez anos, precisamos criar uma lei geral das atividades espaciais, com normas que atendam aos padrões internacionais em matéria de segurança espacial, qualidade de produtos e serviços, bem como de acordos e contratos de aceitação universal.”²
O primeiro passo do grupo de trabalho do NEDE/SBDA, no cumprimento de tarefa tão oportuna e complexa, é reunir as legislações espaciais já adotadas por muitos países, entre os quais se destacam: África do Sul, Austrália, Áustria, Bélgica, Casaquistão, Estados Unidos, França, Holanda, Japão, Noruega, Suécia, Reino Unido, Rússia, Ucrânia, entre outros. São experiências vivas que não podemos ignorar, ainda que as atividades espaciais do Brasil tenham não poucas características e necessidades jurídicas específicas. O importante é levar na devida conta o que é comum e imprescindível a todas, ou a quase todas, as legislações nacionais em vigor.
Convém considerar também o modelo para elaboração de uma legislação espacial nacional, discutido e construído passo a passo pelo Comitê de Direito Espacial da Associação de Direito Internacional (International Law Association – ILA), ao longo das Conferências da ILA de 2006, em Toronto, Canadá; de 2008, no Rio de Janeiro; de 2010, em Haia, Holanda; e de 2012, em Sofia, Bulgária, onde foi aprovado e divulgado.³
O modelo proposto pela ILA4 tem 14 artigos, assim intitulados: 1) Campo de Aplicação; 2) Definições – Uso dos termos; 3) Autorização; 4) Condições de autorização; 5) Supervisão das atividades espaciais; 6) Cancelamento, suspensão e alteração da autorização; 7) Proteção do meio ambiente; 8) Redução dos detritos espaciais; 9) Transferência da atividade espacial; 10) Registro; 11) Responsabilidade e recursos; 12) Seguro; 13) Procedimento; e 14) Sanções.
O artigo 1º, sobre a área de cobertura, indica: “A presente lei aplica-se às atividades espaciais realizadas por cidadãos do Estado XY ou às pessoas jurídicas incorporadas no Estado XY, bem como às atividades espaciais realizadas dentro do território do Estado XY ou por meio de navios ou aeronaves no Estado XY.”
O artigo 2º define os termos “atividade espacial” (lançamento, operação, guiagem e reentrada de um objeto espacial no e desde o espaço exterior e outras atividades essenciais com este mesmo fim), “atividade espacial comercial” (“atividade espacial conduzida por entidade governamental ou privada destinada a gerar receita e lucro”), “objeto espacial”, “operador” (pessoa física ou jurídica que realiza atividade espacial), “autorização” (que inclui o licenciamento) e “supervisão” (observação e monitoramento contínuo de uma atividade espacial).
O artigo 4º lista as condições indispensáveis à concessão de autorização (o operador deve ter capacidade financeira e capacidade técnica confiável; a atividade espacial não deve causar danos ao meio ambiente da Terra e do espaço, deve reduzir o incremento de detritos espaciais, deve cumprir as normas de segurança pública, deve atender aos interesses de segurança nacional, e não deve se opor às obrigações internacionais e aos interesses da política exterior do Estado XY; o operador deve cumprir os regulamentos da União Internacional de Telecomunicações (UIT) sobre alocações de frequência e de posições orbitais; e deve estar munido de um seguro).
O artigo 9º trata da “Transferência de atividade espacial” de um operador a outro (autorizada por um ministro), que inclui a transferência de propriedade de um objeto espacial em órbita.
O artigo 11 cuida da responsabilidade e de recursos pertinentes e observa que “quando o Estado XY paga indenização a terceiras partes por dano causado por uma atividade espacial em cumprimento às suas obrigações internacionais, o governo tem o direito de regresso contra o operador”. Ou seja, o governo pode exigir dele uma compensação. Mas a ação do governo contra o operador, nesse caso, deve ser limitada em seu montante.
Vale trazer a lume, aqui, as portarias sobre licenciamento e autorização para o exercício de atividades espaciais no Brasil, aprovadas pelo Conselho Superior da AEB, respectivamente em 2001 e 2002. A primeira ordena o processo de licenciamento de uma empresa privada para preparar um lançamento espacial no Brasil. A segunda regula os requerimentos necessários para que uma empresa privada seja autorizada a realizar um lançamento espacial a partir do território brasileiro. As duas portarias5 foram criadas para organizar a base jurídica necessária ao ingresso do Centro de Lançamento de Alcântara (CLA) como opção competitiva no mercado mundial de lançamentos comerciaisO plano continua sendo válido, agora com o emprego do lançador ucraniano Cyclone-4, promovido pela empresa binacional Alcântara Cyclone Space (ACS), criada em 2006.
Também o órgão especializado das Nações Unidas em temas espaciais resolveu fazer uma série de recomendações sobre como construir uma lei nacional para o setor. Em 2012, o Subcomitê Jurídico do Comitê das Nações Unidas para o Uso Pacífico do Espaço (COPUOS, na conhecida sigla em inglês) aprovou novo item em sua agenda: “A Legislação Nacional sobre a Exploração e Uso do Espaço Exterior para Fins Pacíficos”.6 Ato contínuo instituiu-se um grupo de trabalho específico para estudar a prática atual dos países em matéria de leis espaciais domésticas. O grupo de trabalho decidiu em boa hora elaborar e propor a todos os países um conjunto de recomendações, a fim de facilitar a criação de uma lei espacial nacional. Esse documento continua sendo debatido e ganhando novas ideias. Mas ele tem chance de ser aprovado na próxima reunião do Subcomitê Jurídico do COPUOS, a ter lugar em Viena, Áustria, de 8 a 19 deste mês de abril.
Eis, em tradução livre, o texto atual das recomendações, ainda em discussão:
“1. O escopo das atividades espaciais, visado pelos marcos regulatórios nacionais, pode incluir, conforme o caso, o lançamento de objetos ao espaço e seu retorno do espaço, a operação de lançamento ou o lugar da reentrada, e a operação e controle de objetos espaciais em órbita; outras questões para análise podem incluir o projeto e fabricação de naves espaciais, a aplicação da ciência e tecnologia espaciais, e as atividades de exploração e pesquisa;
2. O Estado, tendo em conta as obrigações de um Estado como Estado lançador e como Estado responsável pelas atividades nacionais no espaço exterior, segundo os tratados das Nações Unidas sobre o espaço exterior, deve definir a jurisdição nacional sobre as atividades espaciais realizadas de seu território; do mesmo modo, deve supervisionar e controlar as atividades espaciais realizadas em qualquer outro lugar por seus cidadãos ou pessoas jurídicas estabelecidas, registradas ou assentadas em seu território ou em território sob sua jurisdição e/ou controle, desde que, no entanto, se outro Estado exerce jurisdição sobre tais atividades, o Estado deve se abster de exigências de duplicação e evitar encargos desnecessários aos operadores de objetos espaciais;
3. Atividades espaciais devem requerer a autorização de uma autoridade nacional competente; tal autoridade (s), bem como as condições e procedimentos para concessão, alteração, suspensão ou revogação da autorização devem ser claramente definidas no regulamento; os Estados podem usar procedimentos específicos para licenciamento e/ou autorização de diferentes tipos de atividades espaciais;
4. As condições de autorização devem ser consistentes com as obrigações internacionais dos Estados, em especial no âmbito dos tratados das Nações Unidas sobre o espaço exterior, e com outros instrumentos relevantes, e podem refletir a segurança nacional e os interesses da política externa dos Estados; as condições de autorização devem ajudar a constatar que as atividades espaciais se realizam de forma segura e minimizar os riscos para as pessoas, para o meio ambiente ou para a propriedade, e que essas atividades não levam à interferência prejudicial em outras atividades espaciais; tais condições poderiam também se referir à experiência, à perícia e às qualificações técnicas do candidato, e podem incluir normas técnicas e de segurança sintonizadas, em particular, com às Diretrizes sobre a Redução dos Detritos Espaciais, aprovadas pelo Comitê para o Uso Pacífico do Espaço Exterior (COPUOS);
5. Procedimentos adequados devem garantir a supervisão e o monitoramento contínuos das atividades espaciais autorizadas, mediante, por exemplo, o uso de um sistema de inspeções locais ou a exigência de relatórios mais gerais; mecanismos de sanções podem incluir medidas administrativas, como a suspensão ou revogação da autorização, e/ou punições, conforme o caso;
6. Um registro nacional de objetos lançados no espaço exterior deve ser mantido por autoridade nacional apropriada; operadores ou proprietários de objetos espaciais, para os quais o Estado é considerado o Estado lançador devem ser solicitados a enviar informações para essa autoridade, a fim de permitir que o Estado apresente a informação relevante ao Secretário-Geral das Nações Unidas, em conformidade com os instrumentos internacionais, incluindo a Convenção sobre Registro de Objetos Lançados ao Espaço Exterior e considerando as resoluções da Assembléia Geral 1721 (XVI) B, de 20 de dezembro de 1961, e 62/101, de 17 de Dezembro de 2007; o Estado também pode solicitar aos operadores a apresentarem informações sobre qualquer alteração das características principais dos objetos espaciais, em particular quando eles que se tornaram não funcionais;
7. O Estado poderia estudar formas de buscar recursos de operadores ou de proprietários de objetos espaciais, se sua responsabilidade por danos, de acordo com os tratados das Nações Unidas sobre o espaço exterior, foi comprometida; para assegurar a cobertura adequada às reclamações pelo dano, o Estado pode introduzir procedimentos de exigência de seguro e de indenização, conforme o caso;
8. A supervisão contínua das atividades espaciais de entidades não governamentais deve ser assegurada em caso de transferência, em órbita, da propriedade ou do controle de um objeto espacial; regulamentos nacionais podem estabelecer requisitos de autorização sobre a transferência da propriedade ou de obrigações, por meio da apresentação de informações sobre a mudança no status de um objeto espacial em órbita.”
Essas indicações, devidamente analisadas e adaptadas, segundo as necessidades e singularidades brasileiras, podem ser muito úteis ao labor do GT do NEDE/SBDA.
* Chefe da Assessoria de Cooperação Internacional da Agência Espacial Brasileira (AEB)
Referências
1) Hobe, Stephan, The ILA Model Law for National Space Legislation, in ZLW – German Journal of Air and Space Law, nº 62, 1/2013, pp. 81-95. Tadução livre: “A autorização das tividades espaciais é o núcleo da regulamentação dentro desta legialação.”
2) Ver texto completo em português e em inglês no site
3) ILA Sofia Guidelines for a Model Law on National Space Legislation (2012) , ILA Space Law Committee. Report of the Seventy-Fifith Confrence, Sofia 2012. Site:
4) Ver o artigo de Stephan Hobe, mencionado na referência 1..
5) Monserrat Filho, José, Regulation of Space Activities in Brazil, in National Regulation of Space Activities, Editor: Ram Jakhu; Dordrecht, Heidelberg, London, New York: Springer, 2010, pp. 61-80.
6) UN Document A/AC.105/1003, Report of the Legal Subcommittee on its Fifty-First Session (Viena, 19-30/03/2012).
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