A Governança Espacial na Terra Hoje
José Monserrat Filho *
“A paz e o desenvolvimento cada vez mais terão que ser globais ¨C ou simplesmente não serão.” Celso Amorim¹
O mundo está globalizado como nunca, liderado por alguma grandes potências, que tratam de tirar disso o máximo proveito. Mas ainda não há um governo global, situado acima dos Estados, para resolver os problemas que afetam a todos ou a um grande número de países e povos. Quem se ocupa dessas tarefas são as organizações internacionais, constituídas pelos países e deles dependentes. Por isso, não se fala em governo mundial, mas em governança das áreas e assuntos mundiais de interesse comum de muitos países, se não de todos eles.
É uma gestão coordenada, onde, claro, as potências mais fortes econômica, política, militar, científica e tecnologicamente exercem maior influência e até certo controle.
O espaço exterior e as atividades espaciais, que hoje afetam e interessam a todos os países, merecem e exigem uma governança cada vez mais firme, acurada e competente.
Quando o Sputnik I, primeiro satélite artificial da Terra, foi lançado pela ex-União Soviética, em 4 de outubro de 1957, uma das questões mais comuns à época, sobretudo entre governantes, diplomatas e juristas era definir a quem pertencia aquele espaço por onde voava o estranho objeto. Como nenhum país protestou contra a passagem do Sputnik I, deu-se como certo que ele não invadia o espaço aéreo de nenhum país. Logo, era outro espaço, o espaço exterior, como diziam os norte-americanos, ou espaço cósmico, como afirmavam os soviéticos.
Em nossos dias, não há mais dúvida: o espaço exterior é um bem comum da humanidade. Ou “res communis omnium”, coisa comum a todos, como rezava o Direito Romano. Algo que todos podem usar livremente. Mas o espaço exterior não está só nesta condição.
O alto mar ¨C as zonas marítimas situadas fora da jurisdição dos países ¨C também é um bem comum, segundo a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, de 1982.² Qualquer tentativa de estabelecer e exercer soberania sobre o alto mar por parte de um país é ato ilícito, ilegítimo, fora da lei. Essa é a base da governança dos oceanos hoje.
Nem sempre foi assim. Para os fenícios e depois os romanos, o Mediterrâneo lhes pertencia, era “mare nostrum”, nosso mar. Mais tarde, a ideia do “mare clausum”, mar fechado, privado, foi defendida pelas grandes potências navais ¨C Portugal, Espanha, Inglaterra, repúblicas marítimas da península itálica e países escandinavos, que dividiam, ainda que de modo instável, soberania e/ou simples domínio sobre as rotas marítimas de comércio e, por conseguinte, de mares.
Mas a ideia da liberdade dos mares não tardou a surgir. No século XVII, a Holanda (Países Baixos), potência marítima emergente, ergueu essa bandeira, para ter seu lugar ao sol. Hugo Grócio (1583-1645), jurista e filósofo holandês ¨C autor da notável obra “As leis da Guerra e da Paz” (1625) ¨C decidiu ajudar seu país a romper com o monopólio comercial das grandes potências de então, Espanha e Portugal. Precursor do Direito Internacional, ao lado de Francisco Vitória, Grócio publicou, anonimamente, em 1606, “Mare Liberum” (Mar Livre), parecer em defesa da liberdade dos mares. Ele via nesta liberdade uma necessidade essencial para a comunicação entre os povos e os países. Daí que, a seu ver, país algum tinha o direito de monopolizar o controle dos mares.
Nascia o princípio do pleno e indiscriminado acesso aos mares ¨C, que se tornou norma absolutamente comum e corrente no mundo. Mas, no início do século XIX, a Inglaterra, ao derrotar Napoleão Bonaparte, começou um período de total domínio dos mares. Já não era, porém, um domínio territorial. Era militar e comercial. Para compensar a liberdade dos mares, os países foram estabelecendo sua soberania no chamado “mar territorial”, que agora inclue a zona contígua, a zona econômica exclusiva, a plataforma continental. O alto mar ¨C o território marítimo de interesse comum ¨C ficou menor. Mas a governança dos mares é de suma relevância, em especial pelas recursos pesqueiros e pelas riquezas do seu solo e subsolo que envolve. Não por acaso, além da Convenção de 1982, ela dispõe de um competente tribunal internacional, ligado às Nações Unidas, inaugurado em 1996, com sede em Hamburgo, na Alemanha. Entre seus 21 juízes, há um brasileiro, Vicente Marotta Rangel, ex-professor da USP.
A governança do espaço exterior e das atividades espaciais também se desenvolveu nos quadros das Nações Unidas. EUA e URSS, os pioneiros na área, poderiam ter decidido a questão por acordo bilateral, pois eram, à época, as duas maiores potências do mundo e as únicas que realizavam atividades espaciais. Um arranjo bilateral fechado entre os dois países mais empenhados na corrida armamentista, que acumulavam arsenais de armas de destruição em massa cada vez mais letais, repercutiria muito mal junto à opinião pública mundial. Pesou, e muito, a necessidade de acalmar o mundo com a promessa de um espaço voltado a propósitos exclusivamente pacíficos, livre do então crescente perigo nuclear.
Antes do Sputnik I, houve quem pensasse em se adonar do espaço, pois “quem dominasse o espaço dominaria a Terra”. Afinal, o primeiro uso prático pensado para o espaço foi militar, visão que continua existindo. A primeira atividade espacial mobilizou o V2, o foguete-bomba mortífero criado pela Alemanha nazista já no final da 2ª Guerra Mundial e lançado contra Londres e outras cidades do Reino Unido, causando grande número de baixas, sobretudo entre a população civil. Hoje, pensa-se em instalar armas no espaço, o que o transformaria em mais um “teatro de guerra” ou “campo de batalha”, como já são há muito tempo a Terra, os mares e o espaço aéreo.
O COPUOS foi o passo inicial. Em 1958, apenas um ano após o voo inaugural do Sputnik I, a Assembleia Geral das Nações Unidas criou o Comitê para o Uso Pacífico do Espaço Exterior, conhecido pela sigla em inglês COPUOS, o primeiro órgão internacional incumbido de promover a governança do espaço e das atividades espaciais. No início, esse comitê tinha 24 países membros. Hoje tem 71, o que demonstra como aumentou o interesse pelo assunto. O COPUOS começou a funcionar, de fato, em 1961, com dois Subcomitês, o Jurídico e o Científico-Técnico, Para tanto, teve que resolver sérios problemas de composição e adotar a regra da votação por consenso de todos os temas substanciais, para garantir a igualdade de direitos e deveres entre EUA, URSS e seus respectivos aliados. A partir de então, em “velocidade cósmica”, precisou apenas de 18 anos (1961-1979, para lançar as bases do Direito Espacial, aprovando os cinco tratados ainda hoje em vigor: o Tratado do Espaço, de 1967, o código maior do setor; o Acordo de Salvamento de Astronautas, de 1968, a Convenção de Responsabilidade por Danos causados por Objetos Espaciais, de 1972; o Acordo de Registro de Objetos lançados ao Espaço, de 1976; e o Acordo da Lua, de 1979.³
Hoje, há muitos outros acordos ligados às atividades espaciais, mas os citrados seguem sendo os básicos. Eles precisariam ser devidamente atualizados. Também seria necessário criar novos acordos sobre áreas cruciais hoje não reguladas ou subreguladas, como as atividades militares e comerciais, a sustentabilidade a longo prazo das atividades espaciais, além de outras. Mas algumas grandes potências se valem da regra do consenso para se oporem a tais medidas, embora haja amplo reconhecimento de que são vitais para melhorar e ampliar a governança espacial em benefício geral. Na realidade, o ordenamento do espaço e das atividades espaciais jamais teve perfil tão acanhado quanto o de hoje, em contraste com a acelerada intensificação dessas atividades, hoje simplesmente indispensáveis ao desenvolvimento de todos os países.
O Escritório das Nações Unidas para Assuntos do Espaço Exterior, com sede em Viena, Áustria, também integra o sistema de governança espacial, secretariando o COPUOS, e executando programas de enorme utilidade para os países em desenvolvimento. O escritório é dirigido hoje pela astrofísica e astronauta Mazlan Othman, que encabeçou a Agência Espacial da Malásia e tem plena consciência dos interesses e necessidades dos países em desenvolvimento no espaço.
A Quarta Comissão da Assembleia Geral das Nações Unidas é, igualmente, peça de relevo da governança espacial. Criada para cuidar da descolonização no pós-2ª Guerra Mundial, essa é uma das mais dinâmicas e versáteis das seis comissões centrais da Assembleia Geral, de que participam todos 192 Estados Membros das Nações Unidas.
Com a independência da maioria das colônias, a Quarta Comissão assumiu novas funções, nos anos 90, tratando da agenda de “política especial”, onde se agrupam as questões dos refugiados palestinos, direitos humanos, manutenção da paz, desativação de minas, informação pública, radiação atômica, a Universidade Para a Paz e espaço exterior.
Os documentos e decisões aprovados pelo COPUOS são remetidos à Quarta Comissão, que, por sua vez, discute e prepara o que será votado pela Assembleia Geral, inclusive as resoluções anuais sobre os rumos da cooperação internacional para o uso pacífico do espaço exterior.
Por que não criar uma Organização Mundial do Espaço? No mundo atual, saúde, alimentação, meteorologia, comunicações, meio ambiente, aviação civil, comércio e finanças são esferas dotadas de governança global exercida por meio de organizações e programas internacionais de grande porte da ONU. O espaço não goza do mesmo privilégio, embora só em 2010 tenha movimentado mais de 276 bilhões de dólares ¨C número que tem crescido sem cessar.
Razão tinha Simone Courteix, ex-diretora do Centro de Estudos e Pesquisa sobre Direito Espacial da França, para escrever, ainda em 1992, que “em razão do grande desenvolvimento que as atividades espaciais deverão alcançar no século XXI, e mesmo levando em conta as crescentes restrições orçamentárias, um reforço dos recursos destinados à cooperação internacional parece inevitável e, aparentemente, afirma-se a necessidade de uma organização universal”.4
A ideia de criação de uma Organização Mundial do Espaço foi lançada pela primeira vez na I Conferência da ONU sobre a Exploração e Uso do Espaço Exterior UNISPACE-I), realizada em 1968, em Viena, Áustria, e reiterada na UNISPACE-II, reunida em 1982, também em Viena.
A partir de 1978, França, URSS e Canadá, em diferentes ocasiões, formularam propostas de criação de uma Agência Internacional de Controle de Armamentos por Satélites.
Em 1986, a proposta de uma Organização Mundial do Espaço foi apresentada à ONU pelo Governo da ex-URSS, liderado por Mikhail Gorbachev, o pai da abertura soviética.
Em 1988, a França sugere a criação de uma agência internacional de tratamento e interpretação de imagens de satélites. Desenvolvendo a sugestão francesa, a URSS propôs a criação de uma Agência Internacional de Vigilância Espacial. Ambas as agências, de caráter universal, se encarregariam de verificar o cumprimento dos acordos de desarmamento, de monitorar as crises mundiais, bem como de prevenir e minimizar desastres naturais.
Mas, por diversas razões, a começar pela recusa de revelar as tecnologias nacionais de sensoriamento remoto, todas essas ideias ficaram no papel e hoje já não são nem lembradas, ainda que os perigos e situações que as geraram tenham se tornado ainda mais ameaçadores.
Se tivéssemos criado uma dessas organizações de governança espacial, provavelmente muitos males ocorridos teriam sido evitados ou, no mínimo, reduzidos em seus impactos.
A boa governança é sempre preventiva. Vale aqui a recomendação de Manfred Lachs (1914-1993), ex-presidente da Corte Internacional de Justiça, de Haia, e ex-presidente do Instituto Internacional de Direito Espacial: “No mundo de hoje, (...) a função preventiva do direito é de importância mais vital que nunca antes. É preciso fazer com que os homens do mundo inteiro percebam isso, para incitá-los a abandonarem um pouco a estreiteza de espírito, a incutir neles o sentimento de existência do interesse comum e de responsabilidade pela aplicação do direito na vida cotidiana das nações e a levá-los a compreender que, como se diz, é melhor agir com sabedoria juntos do que cometer loucuras separados.”5
* Chefe da Assessoria de Cooperação Internacional da Agência Espacial Brasileira (AEB)
Referências
1) Amorim, Celso, Conversas com jovens diplomatas, São Paulo: Benvirá, 2011, p. 275.
2) Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, concluída na Conferência de Montego Bay, Jamaica, 10 de dezembro de 1982, em vigor desde 16 de novembro de 1994. Ver em
3) Ver
4) Faut-il créer une organization mondiale de l'espace?, Rapport preparé par M. Bourely, S. Courteix, Ph. Cristelli, G. Lafferranderie, Y. Rebillard, D. Ruzie et O. De Saint-Lager, Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS) et Centre d'Etudes et de Recherches sur le Droit de l'Espace, La Documentation française, Pris, 1992, p. 4.
5) Lachs, Manfred, Le Monde de la pensée en droit international ¨C Theories et pratique, Paris: Economica, 1989, p. 230.
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